Оценка кредитоспособности государственных и муниципальных образований

В современных условиях растущие потребности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (МО) в привлечении кредитных средств в целях финансирования дефицита бюджетов побуждают кредитные организации привлекать к сотрудничеству данных заемщиков для диверсификации своих кредитных портфелей и получения дополнительного дохода.

Кстати по итогам 2012 г. доля региональных бюджетов, исполненных с профицитом, составила 19,3% (16 субъектов России). Подробнее тенденция сокращения «профицитных» бюджетов регионов описана в статье: Попова Е.А. Особенности кредитования государственных и муниципальных образований // Банковское кредитование, №3 2013.

Методические подходы к оценке кредитоспособности юридических лиц довольно подробно разработаны российскими банками, а методикой оценки кредитоспособности субъектов России и муниципальных образований обладают далеко не все банки.

В основе процесса принятия решения о предоставлении кредита органам власти субъекта Российской Федерации или органам местного самоуправления, как и любому другому заемщику банка, должен лежать подробный анализ информации о кредитоспособности публично-правового образования.

Под кредитоспособностью региона (субъекта Российской Федерации или муниципального образования) понимают способность данного региона получить кредитные ресурсы, а также своевременно и в полном объеме расплачиваться по своим обязательствам. Под оценкой кредитоспособности понимается оценка вероятности неисполнения публично-правовым образованием обязательств перед кредиторами.

Цель анализа кредитоспособности можно охарактеризовать как определение уровня риска, потенциально связанного с кредитованием конкретного заемщика, и эффективное управление данным риском. По результатам анализа кредитоспособности заемщика сотрудниками банка принимается решение о целесообразности предоставления кредитных ресурсов.

В качестве инструментов анализа кредитоспособности используются различные методы оценки, среди которых наиболее распространенными являются математико-статистические, на основе финансовых коэффициентов, а также экспертные.

На текущий момент при проведении анализа кредитоспособности заемщика многие банки применяют рейтинговую систему оценки риска. Данная система основана на ранжировании и присваивании определенных значений различным факторам деятельности потенциального заемщика, которые могут повлечь за собой непогашение ссудной задолженности или, напротив, обеспечивают ее своевременный возврат.

Очевидно, что при проведении оценки кредитоспособности предприятий и публично-правовых образований необходимо использовать для анализа разные факторы, характеризующие их деятельность.

В общем виде метод оценки кредитоспособности можно представить следующим образом:

• выбирается и обосновывается набор показателей, которые, по мнению экспертов, в наибольшей степени отражают кредитоспособность регионов и МО в современных экономических условиях. Данные показатели могут оцениваться как объективно на основании конкретных статистических, финансовых и прочих данных, так и субъективно на основании мнения сотрудника кредитной организации;
• за каждый показатель в зависимости от полученного результата присваивается балл;
• группе каких-либо однородных показателей присваиваются весовые коэффициенты, соответствующие их значимости при оценке кредитоспособности;
• производится суммирование баллов по группе однородных показателей, данные группы взвешиваются на коэффициент и рассчитывается итоговая интегральная оценка.

Конечным этапом определения кредитоспособности в соответствии с методикой банка должно стать отнесение заемщика на основании итоговой оценки к какому-либо классу кредитоспособности – присвоение кредитного рейтинга.

Для совершенствования подходов банка к оценке кредитоспособности публично-правовых образований необходимо регулярно пересматривать действующие методики оценки кредитоспособности с целью их актуализации с учетом экономической ситуации и действующей политики по управлению кредитными рисками в банке, ведь от степени адекватности применяемой модели напрямую зависит соотношение риска и доходности.

На текущий момент существует несколько крупных международных и ряд российских рейтинговых агентств, которые занимаются присвоением рейтингов кредитоспособности российским регионам и МО, а также конкретным долговым обязательствам, эмитированным данным регионом или МО. Результаты этих рейтингов можно использовать, но лишь как вспомогательный инструмент для определения уровня кредитного риска по операциям банка с публично-правовыми образованиями. В каждом банке должна быть разработана собственная методологическая база для оценки кредитоспособности заемщиков с учетом действующей политики по управлению кредитными рисками.

Международные и российские рейтинговые агентства при определении рейтинга кредитоспособности региона оперируют одинаковыми или похожими коэффициентами, однако подходы, используемые ими в расчетах, имеют определенные различия в части набора показателей, количества объективных и субъективных параметров, весовых коэффициентов.

Так, например, для присвоения рейтинга региональным и местным органам власти аналитики международного агентства Standard & Poor's используют качественные и количественные методы анализа восьми основных групп рейтинговых факторов: системы региональных (муниципальных) финансов, экономики, качества управления финансами, бюджетной гибкости, финансовых показателей, ликвидности, долговой нагрузки и условных обязательств.

Специалисты рейтингового агентства Fitch Ratings при присвоении рейтингов местным и региональным органам власти (за пределами США) в первую очередь оценивают институциональную среду (как правило, данный фактор имеет наибольший вес). По мнению аналитиков агентства, институциональная база вне зависимости от того, является она централизованной или децентрализованной, оказывает воздействие на операционные доходы и расходы органа власти. Для проведения оценки институциональной базы агентство рассматривает структуру и гибкость доходов бюджета, систему передачи финансовых ресурсов от центрального правительства, наличие механизма выравнивания бюджетной обеспеченности, степень контроля со стороны более высокого уровня власти и прочие факторы. Затем согласно методике агентства анализируются дополнительные рейтинговые факторы (четыре основных фактора деятельности органа власти: долг и другие долгосрочные обязательства, экономика, финансы, управление/администрация).

Процесс присвоения кредитного рейтинга Fitch Ratings включает анализ тенденций в указанных областях и определение имеющихся и потенциальных обязательств и рисков. Основные рейтинговые факторы взаимосвязаны. Например, даже при развитой и сильной экономике слабое бюджетное управление или жесткие ограничения по налоговым полномочиям могут нивелировать позитивные факторы кредитоспособности и обусловить более низкую способность выполнять обязательства. В то же время слабая экономика может компенсироваться за счет благоприятных факторов, таких как высокое качество управления, поддержка в виде трансфертов со стороны бюджетов более высокого уровня или низкий уровень долга.

Методики рейтинговых агентств учитывают огромное количество различных показателей деятельности органов власти и являются довольно громоздкими, присвоение рейтинга одному органу власти может занимать несколько месяцев. Данные о порядке расчета коэффициентов, присваиваемых весах и т.д. агентствами не раскрываются и составляют коммерческую тайну.

Для банка проведение такого глубокого анализа представляется весьма тяжелой задачей, поскольку необходимо будет использовать значительную часть трудовых ресурсов, а также располагать соответствующей базой данных, что практически невыполнимо в силу отсутствия многолетнего опыта ее сбора. Кроме того, кредитной организации необходимо проводить регулярный мониторинг кредитоспособности заемщика, что также требует значительных затрат времени и трудовых ресурсов.

Можно сформулировать ряд требований к методике анализа кредитоспособности органов власти и органов местного самоуправления для банковской практики:

• информация, используемая в целях анализа, должна быть открытой и доступной для внешних пользователей (статистические, финансовые данные, бюджетные показатели, экономические данные региона и пр.);
• методика должна быть простой в применении для сотрудников банка и не должна требовать специальной подготовки кадров, внедрения определенного программного обеспечения, а также включать сложные формулы и расчеты;
• методика должна учитывать как объективные, так и субъективные показатели (экспертную оценку специалистом ситуации в регионе или МО, перспективы экономического развития);
• методика не должна быть громоздкой, а также должна позволять в оперативном порядке отслеживать уровень кредитоспособности регионов и МО и проводить мониторинг их деятельности.

Кроме того, методика должна определять:

• расчет совокупного возможного лимита кредитного риска банка на орган власти, орган местного самоуправления;
• порядок присвоения категории качества кредитным продуктам, предоставляемым органам власти и органам местного самоуправления, с целью расчета и создания резервов банка.

Наиболее сложным при разработке методики оценки кредитоспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является выбор факторов, определяющих кредитоспособность заемщика.

Возможно деление факторов для оценки кредитоспособности на различные группы, среди которых обычно выделяют: экономические (размер и динамика валового регионального продукта, уровень развития инфраструктуры, налоговая ситуация в регионе и пр.), финансовые (бюджетные показатели), социальные (занятость населения, денежный доход населения и пр.) и политические (характеристика действующей власти) факторы.

Отличия (порой существенные) в наборе факторов, используемых рейтинговыми агентствами, а также предлагаемых аналитиками, можно объяснить отсутствием устоявшейся практики оценки кредитоспособности субъектов Российской Федерации и МО, что объясняется сравнительной молодостью российского рынка заимствований органов власти и местного самоуправления.

Кроме того, факторы могут различаться в зависимости от того, с какой целью производится анализ кредитоспособности региона: инвестирование средств в инфраструктуру, покупка региональных или муниципальных ценных бумаг, предоставление кредитных средств.

Методика оценки кредитоспособности субъекта РФ или муниципального образования

В целом весь перечень показателей, влияющих на оценку кредитоспособности субъектов Российской Федерации и МО, можно разделить на две основные категории: показатели, характеризующие деятельность органов власти и местного самоуправления, и показатели, характеризующие уровень развития региона.

Такое деление удобно также тем, что зачастую по МО отсутствуют достоверные экономические и социальные показатели, но при этом на оценку кредитоспособности МО влияют экономические, социальные и политические факторы региона, на территории которого находится данное МО.

К показателям, характеризующим деятельность органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, можно отнести:

• бюджетные показатели региона или МО;
• показатели долговой нагрузки на региональный или местный бюджет;
• характеристику кредитной истории региона или МО;
• репутацию региона или МО.

К показателям, характеризующим уровень развития региона, можно отнести:

• экономические показатели региона;
• уровень социального развития региона;
• политическую ситуацию в регионе.

Показатели, характеризующие деятельность органов власти и местного самоуправления

Бюджетные показатели региона или муниципального образования

1. Уровень дефицита бюджета.

Показатель рассчитывается как отношение размера чистого дефицита бюджета, который определяется  в соответствии со ст. 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к доходам бюджета без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Большой дефицит бюджета говорит о недостаточности доходов, получаемых региональным или местным бюджетом, для обеспечения потребностей данного региона или МО. Увеличение уровня дефицита бюджета свидетельствует о повышении кредитного риска банка.

2. Размер финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Показатель рассчитывается как отношение объема финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (для МО) к доходам регионального или местного бюджета.

3. Отношение объема собственных доходов к общему объему доходов бюджета субъекта Российской Федерации (МО).

Показатель определяет степень независимости регионального или местного бюджета. С увеличением доли безвозмездных поступлений в структуре доходов возрастает риск неисполнения обязательств из-за несвоевременного получения средств. Невысокое значение данного показателя свидетельствует о недостаточности собственных источников формирования доходной базы региона или МО.

4. Качество управления бюджетным процессом.

Показатель рассчитывается как отношение разницы между фактическим размером полученных собственных доходов бюджета и размером собственных доходов бюджета, предусмотренных первоначальной редакцией бюджета, к размеру собственных доходов бюджета, предусмотренных первоначальной редакцией нормативного акта представительного органа государственной власти (местного самоуправления) о бюджете на отчетный финансовый год.

Данный показатель характеризует качество бюджетного планирования и управления бюджетным процессом региональными органами власти и органами местного самоуправления.

В данной подгруппе показателей также оценивается выполнение органами власти и местного самоуправления требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, а именно соблюдение норм бюджетного законодательства Российской Федерации в нормативном акте представительного органа государственной власти (местного самоуправления) о бюджете:

• ограничения по размеру дефицита бюджета (в соответствии со ст. 92.1 Бюджетного кодекса РФ);
• ограничения по размеру предельного объема государственного (муниципального) долга (в соответствии со ст. 107 Бюджетного кодекса РФ);
• ограничения по размеру расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга (в соответствии со ст. 111 Бюджетного кодекса РФ).

Несоблюдение данных ограничений, предусмотренных законодательством, может являться стоп-фактором при принятии решения о кредитовании субъекта Российской Федерации или МО.

Показатели долговой нагрузки на бюджет субъекта (муниципального образования)

1. Уровень государственного (муниципального) долга к объему собственных доходов бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Этот критерий является наиболее значимым, так как характеризует долговую нагрузку на бюджет и, соответственно, кредитоспособность региона.

2. Отношение затрат на обслуживание государственного (муниципального) долга к собственным доходам бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета).

Показатель характеризует уровень затрат субъекта Российской Федерации (МО) на обслуживание государственного (муниципального) долга к собственным доходам бюджета. Существенные колебания и рост значений показателя свидетельствуют о возникновении потенциальных кредитных рисков.

3. Потенциальная способность субъекта Российской Федерации (МО) к погашению долга за счет собственных средств.

Показатель рассчитывается как отношение объема прямого государственного (муниципального) долга на начало текущего финансового года к запланированным доходам бюджета за вычетом планируемых текущих расходов бюджета на текущий финансовый год.

Стоп-факторами при принятии решения о кредитовании по данной подгруппе показателей могут быть:

• несоответствие объема текущего государственного (муниципального) долга предельному объему долга и верхнему пределу долга на конец соответствующего года (в т.ч. отдельно по прямым и условным обязательствам), установленному в правовом акте о региональном/местном бюджете;
• отсутствие утвержденной на текущий финансовый год программы государственных (муниципальных) заимствований; привлекаемые кредитные средства также должны быть отражены в данной программе;
• наличие обязательств субъекта Российской Федерации (МО), не отраженных в государственной (муниципальной) долговой книге (при наличии информации).

Характеристика кредитной истории субъекта (муниципального образования)

Кредитная история заемщика может быть охарактеризована рядом показателей:

1. Наличие информации о невыполнении обязательств перед кредитными организациями в течение последних нескольких лет.

2. Доля просроченных обязательств в структуре государственного (муниципального) долга на дату проведения анализа и перспективы урегулирования данных обязательств (наличие соглашений с кредиторами, плана реструктуризации задолженности).

3. Доля просроченных обязательств к объему собственных доходов регионального или местного бюджета в последнем отчетном финансовом году.

При оценке данного показателя нужно учитывать, что на текущий момент российское законодательство предусматривает возможность введения временной финансовой администрации в субъектах Российской Федерации и МО по решению суда в случае, если на момент принятия решения возникшая просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации или МО превышает 30% объема собственных доходов бюджета в последнем отчетном финансовом году (ст. 168.1-168.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Репутация субъекта (муниципального образования)

1. Репутация высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (МО).

Данный фактор оценивается субъективно экспертным путем. Осуществляется анализ управленческой команды органа власти или органа местного самоуправления, уровня доверия населения, проводимых руководством реформ. Также учитываются сроки пребывания у власти руководства региона или муниципального образования, близость даты истечения полномочий.

2. Наличие публичной кредитной истории.

Показатель отражает качество обслуживания публичного долга субъектом Российской Федерации или МО. Данный показатель оценивается субъективно экспертным путем, при этом аналитик учитывает информацию о своевременном погашении или реструктуризации долга, успешность обращения размещенных эмиссий на биржевом рынке (доходность, ликвидность).

3. Наличие кредитного рейтинга ведущих международных и российских рейтинговых агентств.

Положительным фактором при оценке рисков банка будет наличие у публично-правового образования высокого кредитного рейтинга ведущих международных и российских рейтинговых агентств. Данный фактор оценивается в зависимости от характеристики присвоенного кредитного рейтинга.

Показатели, характеризующие уровень развития региона

Экономические показатели региона

Очевидно, что экономически развитые регионы обладают большей ресурсной базой для пополнения доходов бюджета, а следовательно, лучшими возможностями для выплаты долговых обязательств, что положительно влияет на оценку кредитоспособности как самого субъекта России, так и муниципальных образований, расположенных на его территории.

1. Динамика валового регионального продукта (ВРП) за последние два года.

Динамика ВРП является основным показателем экономического роста территории. Положительная динамика ВРП свидетельствует об увеличении налоговой базы регионального бюджета, что положительно влияет на кредитоспособность.

2. Объем ВРП на душу населения.

Так как объем ВРП на душу населения сильно варьируется в связи с неравномерным экономическим развитием регионов страны, можно производить оценку показателя в зависимости от величины отклонения показателя от среднего объема ВРП на душу населения по всем субъектам Российской Федерации.

3. Темп роста объема промышленного производства.

Очевидно, что чем больше продукции выпускают предприятия региона, тем больше будут налоговые поступления в их бюджет.

4. Доля инвестиций в ВРП региона.

Показатель рассчитывается как отношение объема инвестиций в основной капитал в данном регионе к объему ВРП региона за последний отчетный период.

Данный показатель отражает тенденцию развития экономики региона, определяющую его экономический потенциал в средне- и долгосрочном периодах, а также характеризует уровень инвестиционной активности в регионе. Также можно отдельно рассчитывать показатель объема инвестиций в основной капитал на душу населения.

5. Доля прибыльных предприятий в общем количестве зарегистрированных предприятий на территории региона.

От количества прибыльных предприятий на территории региона напрямую зависит объем поступлений налога на прибыль в доходную часть регионального бюджета. Рост доли убыточных предприятий на территории региона будет способствовать сокращению собственных доходов бюджета, что увеличит кредитные риски.

6. Отношение задолженности по налогам к объему налоговых платежей.

Показатель характеризует качество функционирования налоговой системы региона, что является важным при оценке кредитоспособности, так как рост задолженности по налогам в бюджет напрямую приводит к сокращению собственных доходов. Также можно произвести расчет динамики данного показателя за период с целью характеристики налоговой дисциплины в регионе.

7. Объем налогов и сборов во все уровни бюджетной системы, собираемый на территории в расчете на душу населения.

Показатель характеризует состояние налоговой базы региона.

8. Диверсификация налоговой базы региона.

Для определения данного показателя используется информация Федеральной службы государственной статистики о структуре ВРП по видам экономической деятельности.

Если доля отраслей, производящих услуги, составляет 50% и более от ВРП, налоговая база достаточно диверсифицирована. Если нет, то рассматривается доля крупнейшей отрасли в структуре ВРП.

Уровень социального развития региона

1. Доля не занятых трудовой деятельностью граждан в общей численности населения.

Показатель отражает состояние рынка труда в регионе. Чем выше уровень безработицы, тем выше уровень социальной напряженности в регионе. Также данный показатель характеризует объем социальных выплат из регионального бюджета. В рамках данной подгруппы показателей можно рассмотреть также динамику уровня безработицы в регионе за последние несколько лет.

2. Среднедушевой денежный доход населения в регионе по отношению к среднему показателю среди регионов России.

Показатель отражает уровень социального развития региона и возможности властей по сбору налогов на доходы физических лиц.

Политическая ситуация в регионе

Данная подгруппа состоит из качественных показателей, которые оцениваются экспертным путем, и включает в себя:

1. Взаимоотношения между региональной и федеральной властью (наличие споров, конфликтов и пр.).
2. Рейтинг власти (уровень доверия населения региональным властям).
3. Вероятность смены высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в течение срока кредитования.

В случае смены власти в регионе, как правило, возникает вопрос о преемственности финансовой и долговой политики, что может негативно сказаться на кредитном рейтинге региона.

При принятии решения о предоставлении кредита стоп-фактором по данной подгруппе показателей может быть нестабильная обстановка в анализируемом регионе.

Весовые коэффициенты, отражающие степень влияния показателей каждой подгруппы на кредитоспособность органов власти и управления, присваиваются экспертным путем. Присвоение рейтинга кредитоспособности субъекту Российской Федерации (МО) осуществляется на основании полученной интегральной оценки всех показателей, влияющих на кредитоспособность заемщика.