Проблемы реализации федеральных адресных инвестиционных программ

Прежде чем переходить к конкретным проблемам и предложениям, касающимся формирования и реализации федеральных адресных инвестиционных программ (ФАИП), необходимо уточнить некоторые понятия. Так, в соответствии со ст. 1 Закона от 25.02.1999 №39-ФЗ под капитальными вложениями понимаются инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса (БК РФ) под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Отсюда следует, что понятие «бюджетные инвестиции» шире понятия «капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности». В то же время бюджетная классификация предполагает более узкую трактовку понятия «бюджетные инвестиции», чем определение, данное в ст. 6 БК РФ.

Согласно ст. 21 БК РФ в группе вида расходов «Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности» выделяются подгруппы «Бюджетные инвестиции», «Субсидии бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность» и «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам».

Соответствующее деление расходов предусмотрено Указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденными Приказом Минфина России от 01.07.2013 №65н, согласно которым в рамках подгруппы 410 «Бюджетные инвестиции» обобщены расходы бюджетов бюджетной системы РФ на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность.

Таким образом, бюджетные инвестиции можно разделить на следующие группы:

1. Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства и недвижимости, относящиеся к государственной и муниципальной собственности, включая реализуемые за счет межбюджетных субсидий на осуществление капитальных вложений.

2. Бюджетные инвестиции в иное государственное и муниципальное имущество, в том числе не относящееся к основным средствам.

В составе второй группы бюджетных инвестиций следует особо выделить взносы в уставные капиталы юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями (как правило, путем приобретения акций), которые в российской практике представлены двумя основными видами:

• взносы в уставные капиталы юридических лиц с обязательством последующего направления данных средств на капитальные вложения;

• взносы в уставные капиталы юридических лиц, обязательным условием предоставления которых не является расходование выделенных из бюджета средств на осуществление капитальных вложений. В случае осуществления такого взноса в уставный капитал компаний соответствующие бюджетные инвестиции не предусматриваются в рамках федеральной адресной инвестиционной программы.

В соответствии с Указаниями подгруппа вида расходов 450 «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам» обобщает бюджетные инвестиции, осуществляемые по элементам видов расходов 451 «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам в объекты капитального строительства» и 452 «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам, за исключением бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства».

Включение данных элементов в состав группы 400 «Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности» в рамках бюджетной классификации достаточно условно в силу того, что такие бюджетные инвестиции в акции юридических лиц, во-первых, не всегда предполагают дальнейшее осуществление капитальных вложений за счет полученных средств, а во-вторых, даже в случае установления такого условия при осуществлении взноса в уставный капитал компаний создаваемые объекты капитального строительства оформляются в собственность соответствующих юридических лиц, а государство лишь опосредованно владеет ими в рамках своей доли в уставном капитале.

В целях уточнения бюджетной классификации в этой части возможно выделение отдельной группы вида расходов «Взносы в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями» и разделение ее на соответствующие элементы вида расходов в зависимости от обязательности направления средств на капитальные вложения, с одновременным исключением подгруппы 450 «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам».

В качестве итога вышеизложенного приведем таблицу №1, отражающую особенности разделения расходов бюджетов бюджетной системы РФ на текущие и капитальные с выделением расходов федерального бюджета, подлежащих включению в ФАИП.

Таблица 1. Оценка стоимости и эффективности инвестиционных проектов (объектов капитального строительства)

Важным этапом при принятии решения об осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства является оценка их эффективности, которая прежде всего основывается на соотношении стоимости инвестиционного проекта и планируемых результатов его реализации.

В соответствии со ст. 14 39-ФЗ инвестиционные проекты, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, подлежат проверке на предмет достоверности определения их сметной стоимости и эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств федерального бюджета в случаях и в порядке, которые установлены нормативными правовыми актами Правительства РФ.

В соответствии с Правилами проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 №590, в отношении инвестиционных проектов, сметная стоимость которых превышает 8 млрд. руб., а также по решениям Правительства РФ независимо от их сметной стоимости Минэкономразвития России проводится проверка на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, в соответствии с разработанной им Методикой (Приказ Минэкономразвития РФ от 24 февраля 2009 г. №58).

При этом независимо от сметной стоимости оценка эффективности использования средств федерального бюджета по Методике Минэкономразвития проводится государственными заказчиками – координаторами (госзаказчиками) федеральных целевых программ и предполагаемыми главными распорядителями средств федерального бюджета.

Указанная Методика представляет собой интегральную оценку эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, на основе качественных и количественных критериев. Одним из критериев указанной оценки является отношение сметной стоимости инвестиционного проекта к значениям количественных показателей (показателя) результатов реализации инвестиционного проекта, что в значительной степени отражает экономическую эффективность проекта в сравнении с другими проектами.

Проверка по данному критерию осуществляется путем сравнения стоимости инвестиционного проекта с соответствующей сметной нормой, определяющей потребность в финансовых ресурсах, необходимых для создания единицы мощности строительной продукции (укрупненный норматив цены строительства), включенной в установленном порядке в федеральный реестр сметных нормативов, а в случае ее отсутствия – путем сравнения с аналогичными проектами.

Укрупненные нормативы в настоящее время утверждены не по всем категориям объектов. Например, Минэнерго России не утверждены укрупненные нормативы цены типовых технологических решений капитального строительства объектов электроэнергетики, предусмотренные п. 3.1 ст. 23 Закона от 26.03.2003 №35-ФЗ «Об электроэнергетике».

Когда государственная экспертиза оценки эффективности инвестиционных проектов в части примененных проектных решений не осуществляется, а в органах власти отсутствуют специальные подразделения по проектно-сметному делу, разработка соответствующих нормативов является необходимой мерой, обеспечивающей проведение отбора проектов для бюджетного финансирования и недопущение неоправданного увеличения сметной стоимости объектов.

В соответствии с Положением о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 №427, предметом соответствующей проверки является изучение и оценка расчетов, содержащихся в сметной документации, в целях установления их соответствия сметным нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией.

При этом необходимо отметить, что до 22 марта 2007г. действовало Постановление Правительства РФ от 27.12.2000 №1008, в соответствии с которым сводное заключение по результатам проведения государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации (сводное заключение) должно было содержать совокупную оценку экономической целесообразности и технической возможности реализации проектных решений. В сводном заключении также устанавливались основные технико-экономические показатели строительства объектов.

Такой порядок государственной экспертизы проектной документации позволял проводить на данном этапе оптимизацию проектных решений с целью минимизации сметной стоимости проектов и, как следствие, повышения их экономической эффективности.

Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 №145 был утвержден новый порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, который не предусматривает оценку экономической целесообразности инвестиционных проектов в процессе проведения государственной экспертизы проектной документации.

Фактически органы государственной экспертизы могут выдать два положительных заключения о достоверности сметной стоимости объектов с одинаковым конечным результатом его реализации (например, детский сад на определенное количество мест), но разной стоимостью, обусловленной использованием различных проектных решений и материалов (проблема «золотых» конструктивных решений). При этом выявление излишних проектных решений, вызывающих необходимость осуществления дополнительных затрат за счет средств бюджетов, не отнесено к их полномочиям.

В то же время данные функции фактически были возложены на главных распорядителей средств федерального бюджета:

• проектную документацию должен согласовать руководитель главного распорядителя бюджетных средств (п. 8 Положения);
• задание на проектирование и обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений должны согласовываться с субъектом бюджетного планирования (п. 11 Правил оценки инвестпроектов).

Выполнение указанных норм требует наличия во всех федеральных органах исполнительной власти соответствующих структурных подразделений, в задачи которых входило бы проектно-сметное дело, а также привлечение экспертов на договорной основе, поскольку согласно действующему порядку решение о предельной стоимости объекта должно быть принято до проведения государственной экспертизы.

В соответствии с п. 8 Положения застройщик (заказчик) объекта капитального строительства или лицо, действующее от его имени, должны представить в организацию по проведению проверки сметной стоимости определенный перечень документов, в том числе решение Правительства РФ или иного федерального органа власти, которое должно содержать информацию сметной или предполагаемой (предельной) стоимости и мощности объекта капитального строительства.

В то же время представляется, что принятие решений о выделении средств на реализацию инвестиционных проектов должно происходить не до, а после оценки стоимости объекта органами государственной (или иной независимой) экспертизы с учетом проектной документации, согласованной главным распорядителем средств федерального бюджета.

Принятие таких решений до проверки проектной документации и сметной стоимости объекта уполномоченными органами государственной экспертизы снижает эффективность государственных капитальных вложений, поскольку в ситуации, когда решение о выделении средств уже принято, у заказчика и главного распорядителя средств федерального бюджета отсутствует мотивация к оптимизации проектных решений.

Частично изложенную проблему должно решить Постановление Правительства РФ от 30.04.2013 №382, которое предполагает проведение публичного технологического и ценового аудита объектов федеральной адресной инвестиционной программы в 2 этапа:

1-й этап – на стадии подготовки соответствующего решения о предоставлении средств федерального бюджета на реализацию инвестиционного проекта или детализации мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), включенных в федеральную адресную инвестиционную программу;

2-й этап – на стадии утверждения проектной документации в отношении объекта капитального строительства, создаваемого в ходе реализации инвестиционного проекта.

Публичный технологический и ценовой аудит проводится в 2014 г. в отношении объектов капитального строительства сметной стоимостью 8 млрд. руб. и более, а начиная с 2015 г. – в отношении объектов капитального строительства сметной стоимостью 1,5 млрд. руб. и более. Однако большинство объектов, реализуемых с использованием средств федерального бюджета в рамках федеральной адресной инвестиционной программы, имеют сметную стоимость менее 1,5 млрд. руб.

Учитывая изложенное, наряду с поэтапным повышением качества работы по оценке эффективности инвестиционных проектов в профильных федеральных органах исполнительной власти и внедрением процедур публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием представляется целесообразным сделать следующее:

1. Возложить на органы государственной экспертизы проектной документации и организации по проведению проверки сметной стоимости обязанность по оценке возможности оптимизации проектных решений без уменьшения конечных количественных показателей. Раздел, содержащий результаты такой оценки, должен являться обязательным в рамках заключения о достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета. Вместе с тем окончательное решение о выборе оптимального варианта реализации проекта с учетом рекомендаций, изложенных в заключении экспертизы, должен принимать государственный заказчик.

2. Ускорить принятие укрупненных нормативов цены строительства по всем типам объектов, обеспечивать их актуализацию.

3. Обеспечить создание единого банка данных о стоимости и результатах реализованных инвестиционных проектов с целью его использования при принятии решений о выделении средств федерального бюджета, планировании государственных капитальных вложений и согласовании проектной документации на новые объекты, предлагаемые к финансированию.

Вышеуказанная несогласованность действующих порядков оценки стоимости и эффективности инвестиционных проектов существенно усложняет процесс формирования и реализации ФАИП, что негативным образом влияет на исполнение федерального бюджета в части расходов инвестиционного характера.

Кроме того, на неравномерности осуществления расходов федерального бюджета в рамках ФАИП в течение финансового года сказывается сложившаяся практика включения в федеральный бюджет ассигнований на финансирование строительно-монтажных работ по объектам, не обеспеченным утвержденной в установленном порядке проектной документацией.

Включение в адресную программу объектов капитального строительства при отсутствии утвержденной в установленном порядке проектной документации допускается согласно п. 16 Правил ФАИП в случае, если завершение разработки проектной документации предусмотрено в финансовом году, в котором осуществляется формирование ФАИП, и при условии установления ограничения на право выполнения работ в отношении этих объектов и финансирование этих работ. В этом случае выполнение работ по строительству, реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению объектов капитального строительства и их финансирование осуществляются после представления главным распорядителем в Минэкономразвития документов, подтверждающих наличие утвержденной в установленном порядке проектной документации в отношении этих объектов, и внесения изменений в ФАИП, отменяющих установленные ограничения.

Таким образом, в настоящее время сложилась практика формирования ФАИП с включением в нее финансирования капитальных вложений (за исключением проектно-изыскательских работ) по объектам, на которые отсутствует утвержденная проектная документация, что приводит к переносу финансирования на конец финансового года или к перераспределению предусмотренных бюджетных ассигнований на другие объекты капитального строительства в течение финансового года, что в силу продолжительности соответствующих процедур также происходит во второй половине текущего финансового года.

После получения заключений государственной экспертизы на проектную документацию, как правило, уточняются мощность и стоимость объектов капитального строительства, в связи с чем требуются повторное проведение их проверки на предмет эффективности, а также внесение изменений в ФЦП и акты Правительства РФ в части уточнения параметров объектов, что может занимать продолжительное время.

Таким образом, даже в случае утверждения проектной документации в первом полугодии финансирование объектов зачастую открывается только в 4 квартале. Однако с учетом неблагоприятных для строительства климатических условий преимущества в открытии финансирования в IV квартале текущего финансового года по сравнению с I кварталом очередного финансового года практически отсутствуют и снижают эффективность планирования и осуществления государственных капитальных вложений.

Ниже приведены данные о кассовом исполнении федерального бюджета по бюджетным инвестициям и межбюджетным субсидиям капитального характера в 2012-2013 гг.

Таблица 2. Кассовое исполнение расходов федерального бюджета в части бюджетных инвестиций

Таблица 3. Кассовое исполнение федерального бюджета по межбюджетным субсидиям капитального характера

Как видно из приведенных данных, ситуация с равномерностью осуществления расходов инвестиционного характера не меняется в лучшую сторону.

С этим также связана проблема неиспользованных остатков на счетах субъектов РФ на конец финансового года. Так, например, неиспользованные остатки субсидий капитального характера, предоставленных в рамках Федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2015 года, по состоянию на 1 января 2014 г. составили 4,8 млрд. руб., что сопоставимо с общим объемом финансирования указанной Программы в 2013 г. (6,3 млрд. руб.).

Большинство субъектов РФ, получив субсидии из федерального бюджета в конце финансового года, не успевают их использовать по назначению и заявляют о своей потребности в данных средствах в очередном финансовом году. Практика показывает, что возврат остатков неиспользованных субсидий в федеральный бюджет с последующим подтверждением потребности в них и повторным доведением до бюджетов субъектов РФ представляет собой достаточно длительный процесс, который может продолжаться до полугода.

Учитывая изложенное, очевидна необходимость изменения сложившегося порядка формирования ФАИП в целях повышения эффективности государственных капитальных вложений и обеспечения их равномерности в течение финансового года. Предлагается следующий механизм формирования и реализации ФАИП:

1. Проверка достоверности сметной стоимости объектов проводится после принятия решения о необходимости их строительства, но до принятия решения о выделении конкретных объемов бюджетного финансирования.

Органы государственной экспертизы проектной документации и организации по проведению проверки сметной стоимости оценивают возможность оптимизации проектных решений без уменьшения конечных количественных показателей и отражают это в заключениях о достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета.

2. По всем типам объектов утверждены и непрерывно актуализируются укрупненные нормативы цены строительства, которые используются для предварительной оценки стоимости строительства и оценки эффективности предлагаемых к финансированию проектов. Создан банк данных о стоимости и результатах реализованных инвестиционных проектов, используемый для подбора проектов-аналогов.

3. С учетом укрупненных нормативов цены строительства и сравнения с проектами-аналогами на основании заключений государственной экспертизы государственные заказчики и главные распорядители средств федерального бюджета принимают окончательное решение о целесообразности выделения средств на реализацию соответствующих проектов.

4. Объекты капитального строительства с финансированием в очередном финансовом году капитальных вложений (за исключением проектно-изыскательских работ) включаются в ФАИП только при наличии к моменту окончания формирования проекта федерального бюджета утвержденной проектной документации и положительного заключения об эффективности использования средств федерального бюджета. Включение в ФАИП объектов, не обеспеченных утвержденной проектной документацией, разрешается только на плановый период при условии наличия заключений об эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, подготовленных на основании укрупненных нормативов цены строительства и сравнения с проектами-аналогами.

У органов государственной власти субъектов РФ появляется возможность предусмотреть в соответствующих бюджетах средства на разработку проектной документации и своевременно обеспечить объекты капитального строительства необходимой разрешительной документацией, а у федеральных органов исполнительной власти – качественно проводить оценку эффективности предлагаемых к финансированию объектов капитального строительства.

5. Поскольку на начало финансового года имеется вся необходимая документация для заключения контрактов на проектирование и строительство объектов, функции по перечислению межбюджетных субсидий капитального характера могут быть переданы Федеральному казначейству, которое через свои территориальные органы, наиболее приближенные к государственным заказчикам соответствующих объектов, осуществляет финансирование под фактическую потребность на основании актов выполненных работ (с учетом авансов).

Закрепление за территориальными органами Федерального казначейства полномочий получателя средств федерального бюджета по перечислению в бюджеты субъектов РФ межбюджетных субсидий капитального характера в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта РФ, источником финансового обеспечения которых являются указанные межбюджетные субсидии, позволит сократить во времени процедуры предоставления межбюджетных субсидий капитального характера и освободить федеральные органы исполнительной власти от функций «кассира». При этом функции по оценке эффективности соответствующих объектов, включая подготовку и согласование необходимых обосновывающих документов, целесообразно сохранить за главными распорядителями средств федерального бюджета (отраслевыми министерствами), сконцентрировав усилия на аналитической работе, направленной на повышение эффективности государственных капитальных вложений.

С целью недопущения возможности для органов государственной власти субъектов РФ изменять параметры объектов капитального строительства без согласования с федеральными органами исполнительной власти предлагается уточнить Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26.05.2008 №392.

Приложениями к соглашению о предоставлении межбюджетных капитальных субсидий должны являться паспорта инвестиционных проектов, титульные списки объектов капитального строительства, утвержденные государственным заказчиком субъекта РФ (муниципальным заказчиком) и согласованные с главным распорядителем средств федерального бюджета, а также график выполнения мероприятий по строительству (реконструкции) объектов капитального строительства, подготовленный с учетом паспортов инвестиционного проекта и титульных списков.

Принимая во внимание, что на основании титульных списков объектов капитального строительства планируются государственные капитальные вложения, а форма и порядок их заполнения в настоящее время нормативно не утверждены, Минэкономразвития России совместно с Минстроем России необходимо подготовить проект нормативного правового акта Правительства РФ об утверждении порядка составления, согласования и утверждения титульных списков объектов, финансируемых с использованием средств федерального бюджета.

При этом титульные списки объектов должны представлять собой план осуществления капитальных вложений до момента ввода объекта в эксплуатацию и осуществления окончательных расчетов, а не только на очередной финансовый год и плановый период, как это предусмотрено Правилами формирования и реализации ФАИП.

Также в Правилах №392 следует предусмотреть, что соглашение о предоставлении капитальных субсидий должно содержать реквизиты положительного заключения об эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, положительного заключения о достоверности сметной стоимости объекта капитального строительства, документов об утверждении проектной документации, требование о наличии которых предусматривается Правилами ФАИП.

Кроме того, возможно исключить из условий предоставления субсидий обязательного уровня финансирования соответствующих объектов из региональных бюджетов с одновременным усилением санкций за недостижение региональными властями значений показателей результативности использования субсидии, предусмотрев безусловный возврат собственных средств из бюджета субъекта РФ в объеме перечисленной субсидии на объект при недостижении установленных значений показателей результативности либо нарушении условий ее предоставления, в том числе в случае корректировки технических решений и стоимости без согласования с главным распорядителем средств федерального бюджета. Это позволит в полном объеме учесть особенности капитальных межбюджетных субсидий, поскольку субъекты РФ (особенно высокодотационные) чаще всего обеспечивают основной объем финансирования объектов за счет собственных средств на стадии проектных работ.

Изложенные предложения направлены на минимизацию количества изменений, вносимых в ФАИП в течение текущего финансового года, повышение финансовой дисциплины в сфере государственных капитальных вложений, обеспечение равномерности расходов инвестиционного характера, сокращение объемов неиспользованных остатков межбюджетных субсидий и повышение эффективности государственных капитальных вложений за счет их более обоснованной оценки.