Критерии отбора инвестиционных проектов для оказания поддержки за счет бюджетных ресурсов

Методология анализа издержек и выгод инвестиционных проектов для оказания поддержки за счет бюджетных ресурсов тесно взаимосвязана с методологией оценки эффективности инвестиций в коммерческие проекты частного сектора экономики. При этом в зависимости от точки зрения, с которой оценивается проект, и способов определения затрат и выгод различаются понятия финансовой и экономической (общественной) эффективности проекта.

При оценке финансовой эффективности определяется, в какой степени чистая прибыль и амортизация перекрывают капитальные вложения, осуществленные за счет долевых и долговых инвесторов. При оценке экономической эффективности, осуществляемой с позиций народного хозяйства в целом, делаются поправки на перераспределительные, косвенные и внешние эффекты.

Подходы к оценке экономической (общественной) эффективности проектов разрабатываются банками развития, международными финансовыми организациями и органами исполнительной власти. Рассмотрим основные подходы к оценке экономической эффективности инвестиционных проектов.

Методика отбора инвестиционных проектов для оказания поддержки за счет бюджетных ресурсов Всемирного банка и Европейской комиссией

Наибольшее признание в мире завоевали методические подходы, разработанные и внедренные Всемирным банком и Европейской комиссией и описанные в соответствующих руководствах. Например, согласно руководству Европейской комиссии анализ издержек и выгод позволяет оценить чистое воздействие проекта на экономическое благосостояние страны и осуществляется в пять этапов.

Первый – конвертация фактических рыночных цен или тарифов, установленных государством, в теневые цены, которые лучше отражают альтернативные издержки использования товаров и услуг для национальной экономики.

Второй – учет и монетизация внешних эффектов.

Третий – учет косвенных эффектов, если они уже не учтены в теневых ценах.

Четвертый – дисконтирование сальдо издержек и выгод по социальной ставке дисконтирования.

Пятый этап – расчет интегральных показателей экономической эффективности проекта - чистой приведенной стоимости (ENPV), экономической ставки доходности (ERR) и соотношения издержек и выгод.

Общая схема оценки проекта и принятия решения о его финансовой поддержке имеет следующий вид:

1. анализ контекста и целей проекта. Если проект не является желательным с социально-экономической точки зрения, то он отвергается;
2. анализ реализуемости проекта и имеющихся альтернатив. Если проект не реализуем, то он отвергается;
3. финансовый анализ проекта. Основной результат - показатель финансовой чистой приведенной стоимости проекта FNPV;
4. принятие решения о целесообразности дальнейшего проведения экономического анализа проекта. Если FNPV > 0, то проект не требует финансовой поддержки со стороны Еврокомиссии и необходимость в его экономическом анализе отпадает. Если FNPV < 0, то для принятия решения о финансовой поддержке проекта Еврокомиссией необходимо оценить его экономическую эффективность;
5. экономический анализ проекта. Основной результат – показатель экономической чистой приведенной стоимости проекта ENPV;
6. если ENPV < 0, то принимается решение об отказе от финансовой поддержки проекта. Если ENPV > 0, то проводится анализ рисков реализации проекта при условии оказания ему финансовой поддержки Еврокомиссией;
7. анализ рисков реализации проекта при условии оказания ему финансовой поддержки;
8. принятие решения об оказании финансовой поддержки общественно значимому проекту. Если проект соответствует качественным критериям отбора, FNPV < 0, ENPV > 0, а риски реализации проекта при условии оказания ему финансовой поддержки приемлемы, то принимается решение о его поддержке Еврокомиссией. В противном случае поддержка не оказывается.

Логика такого подхода состоит в том, что без оказания поддержки со стороны общественного сектора проекты с низкой финансовой и высокой экономической эффективностью не способны заинтересовать частных инвесторов. Оказание поддержки со стороны общественного сектора позволяет обеспечить взаимовыгодное сочетание интересов различных участников, при котором частные инвесторы оказываются заинтересованными в предоставлении финансовых ресурсов для общественно значимых проектов. При этом и руководство Всемирного банка, и руководство Еврокомиссии не предусматривают возможности оказания финансовой поддержки общественно значимым проектам, которые характеризуются положительной NPV при оценке финансовой эффективности без учета оказания проекту финансовой поддержки общественным сектором.

Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов

В России основным методическим документом по оценке проектов с участием государства являются Методические рекомендации, утвержденные Приказом Минэкономики России, Минфина России и Госстроя России от 21.06.1999 №ВК 477.

Согласно Методическим рекомендациям по оценке эффективности инвестиционных проектов, и в соответствии с руководствами Европейской комиссии и Всемирного банка господдержка финансово (коммерчески) эффективным проектам не оказывается и они должны реализовываться исключительно за счет частных инвестиций.

Эта достаточно логичная позиция находит отражение далеко не во всех методических документах, определяющих возможность оказания государственной финансовой поддержки инвестиционному проекту за счет средств федерального бюджета РФ.

К примеру, госпрограмма «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (ПП от 15.04.2014 №328) предусматривает такой механизм государственной поддержки бизнеса, как компенсация части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным на реализацию новых комплексных инвестиционных проектов по приоритетным направлениям гражданской промышленности. Критерии отбора приоритетных проектов для государственной поддержки определяются Приказами Минпромторга России (Приказы от 24.04.2014 №781 и от 24.10.2014 №2149), согласно которым оценка проектов и определение победителей конкурса проводится межведомственной комиссией на основе критериев финансовой, бюджетной и социально-экономической эффективности.

Проект признается соответствующим критерию финансовой эффективности, если значение чистой приведенной стоимости (NPV) проекта, рассчитанной с учетом использования государственной поддержки, положительно и внутренняя норма доходности, рассчитанная с учетом использования государственной поддержки, превышает средневзвешенную стоимость привлечения капитала.

Методика Минпромторга России, утвержденная приказом от 24.04.2014 №781

В отличие от ранее применявшихся в отечественной практике подходов к отбору общественно значимых проектов для оказания господдержки (например, использовавшихся при отборе проектов для финансирования из Инвестиционного фонда РФ Минэкономразвития России (Приказ от 23.05.2006 №139/82н) и Приказы Минрегионразвития от 31.07.2008 №117 и от 30.10.2009 №493, а также подходов зарубежных руководств и Методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных проектов вообще не проверяется, является ли NPV проекта, рассчитанная без учета использования господдержки, положительной или отрицательной. Это не позволяет исключить из числа претендентов на получение господдержки проекты, которые характеризуются высокой финансовой эффективностью и могут быть успешно реализованы без всякой поддержки со стороны федерального бюджета. Напротив, такие проекты, согласно Методике Минпромторга (приказ от 24.04.14 №781), рассматриваются как обладающие значительным преимуществом по сравнению с проектами с более низкой (и отрицательной) финансовой NPV с точки зрения принятия решения о целесообразности их государственной поддержки.

Проекты, характеризующиеся высокой NPV при оценке финансовой эффективности, с достаточно большой вероятностью могут быть реализованы без господдержки, и все выгоды могут быть получены и их инициаторами, и бюджетами всех уровней, и народным хозяйством в целом без дополнительных затрат бюджетных средств. Поэтому, поддержка таких проектов является неэффективным использованием ограниченных ресурсов федерального бюджета, которое в действительности не обеспечивает существенных позитивных социально-экономических результатов.

В качестве показателя бюджетной эффективности в Методике Минпромторга России используется индекс бюджетной эффективности (п. 6а), который рассчитывается как отношение суммы налоговых поступлений в бюджеты всех уровней и экономии расходов бюджетов всех уровней, обусловленных реализацией проекта, к суммарному планируемому объему субсидии, построенное с учетом дисконтирования всех рассматриваемых денежных потоков. Проект признается соответствующим критерию бюджетной эффективности, если индекс бюджетной эффективности больше 1.

На первый взгляд критерий бюджетной эффективности достаточно логичен, однако при более глубоком анализе становится ясным, что его присутствие в системе критериев отбора проектов для оказания государственной поддержки является достаточно формальным. Дело в том, что благодаря взиманию государством налоговых платежей для любого проекта обеспечить достижение приемлемой бюджетной эффективности значительно проще, чем финансовой. Поэтому крайне маловероятно, что какие-то проекты могут исключаться из числа претендентов на получение государственной поддержки вследствие их неприемлемо низкой бюджетной эффективности.

При расчете чистого дисконтированного дохода бюджета от реализации проекта не учитывается возможность избыточности оказания государственной поддержки, которая принимается во внимание в некоторых зарубежных методиках оценки эффективности субсидирования приоритетных проектов. При включении в рассмотрение вероятности избыточности оказания государственной поддержки для признания проекта удовлетворяющим критерию бюджетной эффективности потребуется значительно больший объем ожидаемых бюджетных доходов, что позволяет придать индексу бюджетной эффективности роль реального фильтра при отборе проектов для финансирования, которую он не выполняет при использовании методического подхода, закрепленного действующей Методикой Минпромторга России.

Последующие изменения (приказ Минпромторга от 24.10.2014 №2149) предусматривают что, критерий социально-экономической эффективности проекта оценивается по показателям прироста ВРП, создаваемого в рамках реализации проекта, нарастающим итогом за весь прогнозный период, количества создаваемых рабочих мест, в том числе высокопроизводительных, а также среднего уровня заработной платы работников инициатора проекта.

Интегральный индикатор экономической эффективности проекта, заимствованный из Методики Минрегионразвития России (приказ от 30.10.2009 №493), более не рассчитывается и в качестве показателя социально-экономической эффективности не рассматривается.

При этом в отличие от критериев финансовой и бюджетной эффективности, где достаточно четко сформулированы интегральные показатели оценки, определены алгоритмы их расчета и заданы минимально допустимые значения, интерпретация критерия социально-экономической эффективности оказалась совершенно субъективной. Никакие минимальные значения частных показателей критерия социально-экономической эффективности не были установлены. Попытки расчета интегральных показателей экономической (общественной) эффективности проекта, предусмотренных зарубежными руководствами и Методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов, которые позволили бы корректно сопоставлять результаты проектов различных типов и сравнивать их с финансовыми и бюджетными результатами, не предпринимается.

Итоговая оценка проекта осуществляется членами межведомственной комиссии. При этом по критериям финансовой и бюджетной эффективности проставляется от 0 до 35 баллов, по критерию социально-экономической эффективности – от 0 до 30 баллов. Если проект набирает более 70 баллов, он объявляется победителем конкурса и ему оказывается государственная поддержка в форме субсидирования процентных расходов. В условиях, когда критерий бюджетной эффективности является достаточно формальным, критерий социально-экономической эффективности – вообще неопределенным, а критерий финансовой эффективности – не соответствующим общепринятой логике отбора проектов для оказания государственной поддержки, открываются очень широкие предпосылки для принятия субъективных решений, не обеспечивающих высокую эффективность расходования бюджетных средств.

Методические указания, утвержденные Приказом Минэкономразвития России от 14.12.2013 №741

Другим важным методическим документом, определяющим критерии отбора приоритетных проектов для оказания финансовой поддержки за счет ресурсов общественного сектора, является Приказ Минэкономразвития России от 14.12.2013 №741, которым утверждены параметры подготовки стратегического и комплексного обоснований инвестиционного проекта, а также принципы оценки проектов, претендующих на финансирование за счет средств Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании.

В отличие от рассмотренной ранее Методики Минпромторга России, в Методических указаниях Минэкономразвития России выделяются два дополнительных направления проектного анализа – оценка кредитной устойчивости и оценка рисков. В принципе, подобный подход соответствует лучшей мировой практике, уделяющей значительное внимание анализу рисков реализации проекта.

Этот документ достаточно подробно регламентирует порядок оценки коммерческой эффективности проекта (соответствующей финансовой эффективности в зарубежной терминологии и Методике Минпромторга России). Однако критерий коммерческой эффективности проекта сводится к обычному для практики отбора проектов в частном секторе условию NPV > 0. Это создает предпосылки для использования средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) для финансирования на льготных условиях коммерчески эффективных проектов крупных государственных корпораций, обладающих значительным административным влиянием и лоббистскими возможностями, которые могли бы быть профинансированы на обычных рыночных условиях крупными банками или путем размещения облигационных займов без выделения финансовых ресурсов ФНБ.

Оценка социально-экономической эффективности проекта проводится с использованием новаторского подхода, существенно отличающегося от применяемых ранее в Методиках Минэкономразвития России и Минрегионразвития России, регламентировавших условия отбора для финансирования проектов из Инвестиционного фонда РФ, а также Методике Минпромторга России, регламентирующей условия отбора проектов для оказания поддержки в форме субсидирования процентных расходов по привлекаемым инвестиционным кредитам. Отчасти этот подход соответствует классической методологии анализа издержек и выгод, хотя и является его значительно упрощенным и фрагментарно описанным вариантом.

Согласно Методическим указаниям Минэкономразвития России при оценке социально-экономической эффективности проекта сальдо денежных потоков для оценки коммерческой эффективности проекта суммируется с монетизированными нерыночными эффектами. Построенный таким образом расчетный денежный поток дисконтируется по социальной ставке дисконтирования.

Для монетизации нерыночных эффектов предлагается определить среднюю готовность потребителя нерыночных результатов проекта платить или готовность принять компенсацию и умножить ее на общее количество потребителей. Для социально-экономической оценки проектов создания социальной и жилищно-коммунальной инфраструктуры Методические указания предлагают применять метод гедонистического ценообразования, который выводит оценки готовности потребителей платить за создаваемые объекты инфраструктуры из оценок параметров эконометрических моделей, объясняющих зависимость цены жилья от различных факторов, включая близость к школам и детским садам и наличие или отсутствие подключения к сетям централизованного водо-, тепло- и электроснабжения.

В целом Методические указания рассматривают подходы к монетизации нерыночных эффектов фрагментарно. Например, вообще не рассматриваются подходы к оценке нерыночных эффектов транспортных инфраструктурных проектов, финансирование которых за счет средств Фонда национального благосостояния предполагается. Среди уже отобранных для финансирования проектов – строительство платной Центральной кольцевой автодороги в Московской области, модернизация Транссибирской и Байкало-Амурской магистралей, строительство железной дороги Элегест-Кызыл-Курагино и угольного портового терминала на Дальнем Востоке; на рассмотрении находятся другие проекты в сфере транспортной инфраструктуры. Однако Методические указания не содержат положений, позволяющих проводить комплексную и корректную оценку их социально-экономической эффективности с учетом имеющегося зарубежного опыта (учитывающую экономию времени пользователей создаваемых дорог, снижение аварийности и потерь человеческих жизней благодаря их повышенному качеству, эффекты от снижения загрузки альтернативных маршрутов и развития смежных производств и др.).

Хотя учет и монетизация нерыночных эффектов полностью соответствуют международной методологии анализа издержек и выгод, Методические указания не предусматривают пересчета показателей денежных потоков для оценки коммерческой эффективности с использованием теневых цен, исключения перераспределительных эффектов, учета косвенных эффектов. Это приводит к существенным отклонениям значений показателей социально-экономической эффективности проекта, рассчитываемых в соответствии с Методическими указаниями Минэкономразвития России, от значений аналогичных показателей, рассчитываемых в соответствии с подходами Европейской комиссии и Всемирного банка.